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[이슈 콕콕] 누리과정 예산 공방, 얽히고 설킨 속내

양선아 2014. 10. 16
조회수 6783 추천수 0

05147100_P_0.jpg » 서울시의회 김문수(새정치민주연합, 성북2) 교육위원장, 경기도의회 김주성(새정치민주연합, 수원시2) 교육위원장, 인천광역시의회 이강호(새정치민주연합, 남동구3) 교육부위원장이 29일 오전 서울특별시의회 기자회견장에서 “지방교육재정교부금 확대 촉구를 위한 수도권 시?도의회 교육위원장 공동성명서” 발표를 하고 있다. 류우종 기자 wjryu@hani.co.kr

 

 

누리과정 예산 논란 쟁정 총정리

 

박근혜 대통령의 주요 공약 중 하나였던 무상 보육을 실시하는 과정에서, 누리과정 예산 편성을 둘러싼 논란이 계속 확대되고 있습니다. 누리과정은 어린이집과 유치원에 다니는 만3~5살 아이들에게 공통적으로 적용되는 과정으로, 국가가 만3~5살 아이들의 교육까지 책임지겠다는 철학에서 시작됐습니다. 누리과정을 실시하는 기관에는 아동 1명 당 22만원을 지원해주고 있는데, 이러한 지원으로 영유아를 키우는 부모들의 보육료 부담이 줄어든 것도 사실입니다. 그런데 이 지원을 국고에서 하느냐, 지방교육재정교부금에서 하느냐를 두고 논란이 벌어지고 있고, 이러한 논란은 좀 더 들여다보면 무상 보육 정책이 얼마나 부실한 준비 속에서 출발했는지를 알 수 있습니다. 재원 마련에 대한 구체적이고 충분한 고민없이 지난 대선을 앞두고 정책이 결정됐고, 새 정부가 들어서 무상보육 정책을 부랴부랴 시행하면서 예산 관련 논란은 끊이지 않고 있는 것이죠. <한겨레> 육아웹진 '베이비트리'는 최근 누리과정의 예산 편성을 둘러싼 논란 과정을 살펴보고, 이러한 논란 속에서 우리가 짚고 넘어가야 할 쟁점들을 정리했습니다.   
   

 

 

1. 논란의 진행과정
 
지난 7일 전국 시·도교육감협의회(이하 교육감협의회)는 내년도 누리과정 예산 중 어린이집 보육료 예산인 2조1429억원의 편성을 거부하는 기자회견을 열었습니다. 전국 시·도 교육청의 재정 여건을 감안하면 누리과정 등 정부 시책사업은 지방교육재정교부금이 아니라 반드시 중앙 정부가 부담해야 한다는 내용이었습니다. 누리과정으로 인한 부담때문에 시도교육청에서 다른 교육 사업을 하기 힘들고, 지역에 따라서는 인건비 지출조차 버거운 상황이 됐다고 이들은 호소했습니다.

 

사실 교육감들의 주 호소 내용은 “누리과정을 못하겠다”가 아니고 “지방교육재정 상태가 너무 안좋다. 그런데 누리과정이나 초등 돌봄교실까지 하려니 너무 돈이 부족하다. 국가적인 사업은 중앙 정부 차원에서 재원 마련을 해서 했으면 좋겠다”였습니다. 그런데 정부와 여당이 교육감협의회를 질타하는 기자회견을 하면서, 마치 교육감협의회가 누리과정을 못하겠다고 버티는 식으로 비춰지고 있는 것이 현실입니다.

 

교육감협의회의 기자회견 직후 기획재정부는 바로 대응에 나섰습니다. 8일 최경환 경제부총리 겸 기획재정부장관은 정부서울청사에서 경제관계장관회의를 열어 교육감협의회를 강하게 비판했습니다. 최 부총리는 “교육감협의회가 국민과 어린이를 볼모로 정부를 위협하고 있다”며 “예산편성 의무를 지키라”고 촉구했습니다. 누리과정을 시행할 때 관계 부처들이 협의해 누리과정은 순차적으로 지방교육재정교부금을 통해 실시하기로 했으니, 관계 법령에 따라 예산 편성 의무를 지키라는 것이죠.
 
누리과정 예산편성을 둘러싼 각계 각층의 여론전은 계속 이어집니다.

 

국회 교육문화체육관광위원회 소속 야당 의원들은 이날 바로 성명을 내어“누리과정 예산을 지방교육재정으로 떠넘긴 건 오히려 2012년초 국무총리, 기재부, 교육부, 복지부장관 합의가 출발점”이라며 “시도교육청에 책임을 전가하는 것은 바람직하지 않다”고 밝혔습니다. 이들은 “누리과정을 지방교육재정교부금으로 부담시키려한다면 먼저 지방교육재정을 10조원으로 늘려야 한다. 그게 아니라면 이는 중앙정부가 시도교육청에 대해 사기치고 협박하는 것”이라며 “지금 시도교육청은 누리과정 예산 편성을 거부하는 것이 아니라 예산 편성이 불가능하다고 호소하고 있는 것”이라고 주장했습니다. 정의당 정책위원회도 이날 논평에서 “지방교육재정 파탄시키는 누리과정 예산 떠넘기기를 중단해야 한다”며 “정부는 이제라도 무상보육은 국가의 책임임을 인정하고 누리과정을 비롯한 영유아보육비 전액을 국고에서 편성해야 한다”고 촉구했습니다.

야권의 이러한 맹공에 김무성 새누리당 대표까지 반박에 나섰습니다. 13일 최고위원회에서 김 대표는“최근 교육감협의회에서 지방재정 어려움을 이유로 누리과정 예산을 전액 편성하지 않기로 한 것은 국민 불안감을 증폭시키는 무책임한 행태”라고 비판했습니다. 김 대표는 “시도교육청은 교육재정이 적재적소에 쓰일 수 있도록 스스로 재원조정 노력을 해야하고, 정부도 지방교육재정의 부담을 경감시켜 줄 수 있는 방안을 찾는 노력을 해야 한다”고 밝혔습니다. 이에 통합진보당은 같은 날 논평을 내어 “정부가 편성할 예산을 국고에서 의도적으로 반영하지 않고 시도교육청의 예산에 떠넘긴 결과, 현재도 부족한 지방교육재정을 위기로 몰아넣었고, 정부는 이 사실을 왜곡하고 있다”며 “현 사태를 정부-시도교육청의 힘겨루기로 보는 새누리당 김무성 대표의 발언이야 말로 매우 유감이다”고 밝혔습니다.
 
14일에는 누리과정을 실시하고 있는 민간어린이집연합회까지 기자회견을 열었습니다. 민간어린이집연합회는 박근혜 정부의 무상보육 공약 이행과 보육료 현실화를 촉구했습니다. 국고 지원이든 지방교육재정교부금이든 박근혜 대통령이 걸었던 공약인만큼 반드시 지켜져야 한다고 못박으면서, 정부가 약속한대로 보육료 지원 인상도 요구했습니다. 정부가 누리과정 예산을 제대로 편성하지 않으면, 12월 초부터 전면 휴원까지 불사하겠다는 입장을 발표하기도 했지요. 이날은 또 강득구 경기도의회 의장과 김주성 교육위원장도 도의회 브리핑룸에서 기자회견을 열어“지방교육재정을 부도위기로 몰아가는 누리과정 보육비 예산을 중앙정부가 전액 부담하라”고 강력히 요구했습니다.

 

누리과정 예산을 둘러싼 각계 각층의 성명과 기자회견이 이어지면서 다시 정부가 기자회견을 열어 대응에 나섰습니다. 15일 최경환 경제부총리 겸 기획재정부 장관과 황우여 교육부 장관은 서울정부청사에서 긴급 기자회견을 열어 “내년 누리과정이 차질없이 시행돼야 한다”며 “이를 위해 양 부처가 협력하겠다”고 밝혔습니다. 그러나 정작 논란의 핵심인 재원 마련 부분에 대해서는 기존 입장을 되풀이했습니다. 지방교육재정교부금에서 누리과정 어린이집 보육료 예산을 편성하고 대신 시도교육청의 재량 사업을 줄이라는 것입니다. 그래도 예산이 부족하면 지방채 발행 등을 통해 충당해야 한다고 못박았지요. 
 
이렇듯 지난 7일부터 일주일동안 누리과정 예산 편성을 둘러싼 치열한 공방이 진행돼왔습니다.
 
2.논란 과정 속에서 짚어봐야 할 쟁점들 

 

1)“지방교육재정 파탄 지경”vs “지방교육재정 효율화 필요”

 

교육감들은 지방재정이 파탄 지경이라고 호소하고, 기획재정부에서는 학생수가 줄고 있어 교육재정을 효율화하면서 누리과정 정책을 반드시 하라고 주장합니다. 최경환 기재부 장관은 15일 기자회견에서 “지방교육 재정의 어려움은 여타 재량지출 사업의 급속한 확대에도 원인이 있기 때문에 재량지출 구조조정이 선행돼야 한다”고 말했습니다. 여타 재량지출 사업이라는 것이 무엇인지 구체적으로 적시하지 않으면서, 누리과정은 반드시 하라고 한 것이죠.
 
<한겨레> 교육 담당 전정윤 기자는 15일 쓴 ‘현장에서’라는 기자칼럼(http://www.hani.co.kr/arti/society/schooling/659959.html)을 통해 최 장관의 이러한 태도를 비판했습니다. 전 기자는 “최 장관은 지방자치 교육을 하라고 국민이 뽑아준 교육감들한테 자치 정책을 중단하고 중앙정부 정책부터 시행하라고 압박한 셈이다. 하지만 교육청은 교직원 인건비 등 경직성 예산 비중이 워낙 커서, 무상급식 같은 몇몇 재량 사업을 빼면 더 줄이려야 줄일 것도 없다”고 말했습니다.

 

실제로 교육감협의회에서 낸 자료에 따르면, 기재부가 말한대로 학생수가 줄고 있는 것은 사실이지만, 학급당 학생수를 조정하면서 과거에 비해 학급수도 늘고 교원도 늘었습니다. 국가 교육 시책을 추진하기 위해 비정규직 채용도 급격하게 늘어나면서 인건비의 비중이 커지고 있습니다. 이러한 인건비가 교육 재정에 상당한 압력을 가하고 있는 것이죠. 교육감협의회에서 주장하는대로 인건비는 줄일 수 없습니다. 그리고 이외에도 누리과정 보육료 지원 등에 대한 재정 부담으로 초·중·고 교육활동이 위축되고 있고, 학교운영지원비 등도 삭감되고 있다고 합니다. 이와 관련해 <경향신문>에서 최근 ‘3~5살 보육료’떠맡아…지방교육 부도 위기’(http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201410072217495) 라는 보도를 한 바 있습니다.

 

그렇다면 정부와 여당이 명시적으로 말하고 있지는 않지만, 지방교육재정을 적재적소에 써야 한다는 말은 어떤 정책을 염두에 둔 말일까요? 많은 관계자들은 정부와 여당이 무상 급식 정책을 암시하고 있다고 보고 있습니다. 그렇지 않고서는 현재 상황에서 비용을 줄일 수 있는 항목들이 많지 않기 때문이지요.
 
만약 그렇지 않다면 여당이든 정부든 불필요한 부분이 어떤 것인지 좀 더 구체적으로 밝혀야 소통이 가능합니다. 무상 보육 정책이 국가적으로 매우 중요한 정책이라고 말하면서, 각 시도교육청 내에서 알아서 다른 예산을 줄여 이 정책을 시행하라고 한다면, 그것은 결국 정부가 무상보육 정책을 시도교육청에게 책임지라고 하는 말과 다름 없는 것이니까요. 
 
한편, 무상급식 정책에 대한 맹공격은 보수 신문인 <조선일보>에서도 지난 8일부터 기획 기사를 통해 시작했습니다.  <조선일보>는 ‘무상복지에 멍드는 교실’이라는 시리즈 기사를 통해 “무상급식·보육 늘리느라… 저소득층 학생 예산 줄어”라는 기사를 내보기도 했지요. (관련 링크는 http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2014/10/08/2014100800366.html)

 

교육감협의회쪽 주장이나 각종 언론 보도 내용을 봐도 지방교육재정이 파탄나 교육복지 관련 구멍이 숭숭 뚫리고 있는 것은 사실인 것으로 보입니다. 그런데 이러한 현실에 대한 원인 진단과 해법에 대해, 정부와 여당, 보수언론은 지방교육 재정을 효율화하라고 주문하면서 우회적으로 무상 급식 정책을 축소할 것을 압력을 가하고 있는 것이고, 진보 언론과 시도교육감협의회쪽은 중앙 정부 정책인 누리교육은 중앙 정부가 지원을 하는 것이 맞고, 지방교육 재정으로 지방 자치 교육을 제대로 하겠다는 입장인 것이죠. 같은 사안을 두고도 이렇게 다른 관점을 갖고 있다는 것을 알 수 있습니다.
 
*참고로 <한겨레>에서는 무상 급식 정책에 대해 어떤 관점을 갖고 있을까요? 과거 <한겨레> 기사를 찾아보니, 이러한 기사들이 있었습니다.
http://www.hani.co.kr/arti/society/schooling/606114.html(‘무상급식’은 가난한 사람들한테만 줘야 할까요?) http://www.hani.co.kr/arti/society/area/620186.html(“무상급식 확산, 보편복지 초석 마련”)
http://cleanvote.co.kr/arti/SERIES/330/493694.html(무상급식과 복지전쟁 /이강국 교수의 경제산책)

 

04574041_P_0.jpg » 누리과정 지원금을 받는 데 필요한 ‘아이사랑카드’와 신청서 양식. <한겨레> 자료사진

 

 

2) “애초 관계부처 합의해서 시행했다”vs “합의 없었고, 그동안 재정 부담 호소 많이 해왔다”

 

기재부와 교육부는 2012년 누리과정 정책을 두고 관계부처끼리 협의를 해서 결정한 사안이라고 말합니다. 2년동안 잘 시행해왔는데, 교육감협의회가 갑자기 안하겠다고 나서는 것을 이해못하겠다는 뉘앙스를 풍깁니다. 그러나 교육감협의회쪽에서는 교육부가 각 시·도 교육감과 논의나 합의 없이 시도교육청에 어린이집에 대한 지원예산을 떠넘겼다고 말합니다. 그렇다면 2013년부터 본격적으로 시행된 누리과정은 2013년과 2014년에는 어떻게 시행될 수 있었고, 교육감협의회쪽은 왜 2015년부터는 도저히 안되겠다고 얘기하는 것일까요? 
 
애초부터 누리과정 예산을 지방교육재정교부금에서 100% 편성해왔던 것은 아닙니다. 2013년과 2014년은 복지부와 지자체가 누리과정을 지원하기 위한 예산 지원을 해왔습니다. 기재부는 관계 부처의 합의에 따라 3~4살 어린이집 지원예산을 3년에 나눠 연차적으로 지방교육재정교부금으로 이관하기로 했다고 말합니다. 그래서 내년에는 누리과정 예산의 100%를 지방교육재정교부금으로 해결해야 한다고 말합니다.
 
그러나 교육감협의회쪽에서는 그동안은 교육감들도 무상 보육 정책이 꼭 필요한 정책이라고 동의했고, 복지부와 지자체의 지원이 있었기 때문에 겨우겨우 유지해 온 것이라고 말합니다. 그러면서 그동안 꾸준히 누리과정은 지방교육재정에 부담이 되니, 국고 지원을 늘리던가 지방교육재정교부금의 비율을 상향 조정하던가 어떤 방식으로든 충분한 재정 지원이 필요하다고 입장을 밝혀왔다고 합니다. 그런데 막상 기재부가 내년 편성한 예산을 보니 교육부가 요청한 누리과정 예산도 삭감됐고, 오히려 2013년 과다 교부된 금액(2.7조원) 정산에 따라 지난해보다 1.4조원이나 지방교육재정교부금이 감소한 것이죠. 교육감들 입장에서는 정말 ‘우리보고 어쩌라고’라는 심정이 될 수밖에 없지 않을까요? 자꾸 관계 부처 장관 합의를 통해 한 것이니 무조건 따라야 한다는 중앙 정부의 행태에 분노할 수밖에 없고, 급기야 누리과정 예산 편성 거부라는 카드를 빼든 것이죠. 
 
 
3) 복지 수요 확대되는데 세수 부족…이제는 본격적으로 증세 논의 필요

 
갈수록 국민들의 복지 수요는 늘고 있습니다. 가난한 아이들에게만 급식을 주면 되는 것이 아닌가 하는 논리보다는 학교에서 누구나 공평하게 밥 한 끼는 먹을 수 있어야 한다고 생각하는 사람들이 늘고 있습니다. 아이를 키우는 것이 온전히 부모의 몫이 아니라 국가와 사회가 나서서 함께 키워야 한다는 생각도 보편화되었습니다. 이러한 복지 수요를 반영한 정책이 무상 급식·무상 보육 정책인 것이지요. 저출산·고령화 시대에 접어들면서 앞으로 국민들의 복지 확대에 대한 요구는 갈수록 늘어갈 것입니다. 

 

그런데 이런 복지 정책을 구체적으로 펼치려면 재원 마련이 가장 중요합니다. 불필요한 지출을 줄이고, 경제 성장 예측도 제대로 해야겠지요. 애초 누리과정 예산을 지방교육재정교부금으로 하면된다는 발상은 2012년 정부가 대통령 공약인 무상보육의 소요 예산을 논의하면서 경기 및 세수 예측을 장밋빛으로 하면서 가능했습니다. 정부는 당시 경기 호전으로 2011년부터 4년간 내국세 증가로 지방교육재정이 연평균 약3조 원가량 늘어 누리과정 지원에 문제가 없을 것으로 보고, 부담 주체를 시·도교육청으로 돌린 것이죠. (지방교육재정교부금은 내국세의 20.27%로 충당됩니다.)
 
그런데 이명박 정부와 박근혜 정부의 정책 방향은 어떠했나요?  2008년 이명박 정부 시절 법인세와 소득세가 대폭 인하됐습니다. 법인세와 소득세는 우리나라 조세의 상당부분을 차지하고 있기 때문에 지난해 세수가 줄어들었습니다. 결국 이런 과정 속에서 박근혜 정부가 펼치려고 한 무상보육 정책의 재원 마련도 쉽지 않게 된 것이죠.
 
앞으로 늘어나야 할 복지 정책을 확대하기 위해서는 새로운 특단의 대책도 필요할 것입니다. 결국 증세 논의도 필요할 수밖에 없습니다.
 
<한겨레>는 지난 9일 사설을 통해 “무상 보육을 공약한 것은 박 대통령이었고, 박 대통령은 당선인 시절 보육사업과 같은 전국 단위 사업은 중앙 정부가 책임지는 게 맞다며 중앙 정부의 재정 지원 원칙을 직접 공언하기까지 했다”고 지적했습니다. 그리고 같은 사설에서 “박 대통령이 솔직하게 현실을 인정하고 국민에게 증세의 필요성을 설득해야 한다”고 언급한 바 있습니다.
 
이외에도 <한겨레>는 지난 9월 법인세와 소득세 인상이 왜 필요한지에 대한 기사도 쓴 적이 있습니다. ‘소득재분배·복지재원 확보, 직접세 현실화에 답 있다’(http://www.hani.co.kr/arti/economy/economy_general/655164.html)라는 기사입니다. ‘증세없는 복지’ 사실상 포기…지난해 8조5천억 세입 결손’ (http://www.hani.co.kr/arti/economy/economy_general/655163.html?recopick=5)이라는 기사로 박 대통령이 공언한 증세 없는 복지 확대가 왜 허언이었지도 조목조목 짚었습니다.
 
누리과정 예산 편성을 둘러싼 갈등은 이렇게 단순히 정부와 교육감협의회간의 예산 미루기 싸움으로 볼 문제가 아닙니다. 이 갈등 안에는 이렇게 많은 쟁점들이 녹아져 있고, 이런 논란 속에서 우리는 앞으로 우리 사회가 가야 할 방향에 대해 보다 구체적으로 생각해보고 사회적 공감대를 이뤄가야 합니다. 
 
독자 여러분은 누리 과정 예산 문제 앞으로 정부나 국회, 전국 시도교육감협의회가 어떻게 풀어가야 한다고 보시는지요?

 

양선아 기자 anmadang@hani.co.kr

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양선아 한겨레신문 기자
열정적이고 긍정적으로 사는 것이 생활의 신조. 강철같은 몸과 마음으로 짧다면 짧고 길다면 긴 인생길을 춤추듯 즐겁게 걷고 싶다. 2001년 한겨레신문에 입사해 사회부·경제부·편집부 기자를 거쳐 라이프 부문 삶과행복팀에서 육아 관련 기사를 썼으며 현재는 한겨레 사회정책팀에서 교육부 출입을 하고 있다. 두 아이를 키우며 좌충우돌하고 있지만, 더 행복해졌고 더 많은 것을 배웠다. 저서로는 초등학생을 대상으로 한 <자존감은 나의 힘>과 공저 <나는 일하는 엄마다>가 있다.
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